99 (según Ry)

99 y 155. Esos son los números más queridos para los autodenominados constitucionalistas españoles. De hecho, los invocan tanto que se olvidan de que no son solo números. De que esos artículos también tienen letra.

Por ejemplo el 99. Según la Casa Real ese artículo de la Constitución Española habilita al Rey para decidir cuándo propone al Congreso un candidato para su investidura como Presidente del Gobierno. Así se desprende del comunicado del pasado 26 de julio y de los del 12 y el 26 de abril de 2016. Según la Casa Real, el candidato a Presidente ha de cumplir dos condiciones: querer serlo y tener posibilidades de serlo. La primera debería considerarse obvia tratándose de políticos que se han presentado a las elecciones con intención de ganarlas y, por tanto, de llegar a gobernar. Sin embargo, el Rey y Rajoy, además de la primera y la última letra, comparten el hito de haber conjugado juntos el verbo declinar por primera vez en la historia constitucional española. Rajoy rechazando el 22 de enero de 2016 el ofrecimiento del monarca de proponer su nombre al Presidente del Congreso y el Rey aceptándoselo.

De modo que en la primera legislatura en que el Rey debía proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno aceptó que, en la que sería la última para él, Rajoy declinara serlo hasta después de que fracasara Pedro Sánchez. De tal modo que, más que el propio Rey, fue Rajoy quién decidió quién sería el primer candidato que se proponía al Presidente del Congreso. Entonces pareció que era la prudencia lo que inspiraba en ambos ese innovador uso del verbo declinar, no previsto en la Constitución, por el que uno rechazaba ser candidato hasta tener certeza de que la propuesta conduciría a la investidura y el otro aceptaba esa negativa y no lo proponía hasta entonces.

Frente a ellos Pedro Sánchez parecía un político ambicioso e imprudente que estaba dispuesto a todo con tal de llegar a ser Presidente del Gobierno. Incluso a presentarse al Congreso sin tener los apoyos asegurados. Así lo hizo en enero de 2016 y así volvió a hacerlo en julio de 2019. Es verdad que en ambas ocasiones fue precisamente ese acto el que puso en marcha el reloj constitucional que obliga a esperar dos meses antes de convocar nuevas elecciones. Pero lo cierto es que tanto en 2016 como en 2019 el Rey no ha vuelto a proponer un candidato que no tenga garantizados los apoyos necesarios en el Congreso. 

Pero declinando Rajoy y dejándose declinar el Rey (y es más relevante la actuación del segundo que la del primero porque aquel era contingente pero este es necesario en nuestro ordenamiento constitucional), los dos obviaron el contenido real del artículo 99 e inauguraron un extraño periodo de la democracia española en el que se considera que lo normal en la elección del Presidente del Gobierno es que la tenga garantizada incluso antes de presentar su programa de gobierno al Congreso.

En esta nueva etapa podríamos hablar, por tanto, de una suerte de Congreso microondas que, en relación con la elección del Presidente del Gobierno, solo tendría la función de ultimar lo que ha sido precocinado fuera de él. Y precocinado con los ingredientes propios de esa industria mediática que acaba convirtiendo en espectáculo lo que debería ser alta ingeniería del contractualismo político. De tal modo que, en un proceso que debería tener su escenario principal en el salón de plenos del Congreso de los Diputados y sus escenarios vicarios no más allá de los despachos y los pasillos del edificio que alberga la soberanía popular, acaban teniendo mayor protagonismo actores distintos a los grupos parlamentarios. De hecho, a los diputados electos parece quedarles solo la función de oprimir el botón que se les indique como si ellos solo fueran agentes casi automáticos en ese congreso microondas.

El desplazamiento espacial (hasta al Rey le parece normal que la investidura se pacte fuera del Congreso) y temporal (hasta al Rey le parece normal que se pacte antes de que el Congreso conozca el programa de gobierno) de la crucial función del legislativo en relación con la constitución del ejecutivo se ha venido dando a partir de aquella absurda declinación de enero de 2016 con la que el Rey y Rajoy inauguraron una interpretación espuria del artículo 99 que desde entonces no ha dejado de dar problemas. De hecho, la anomalía de que el Rey deje en barbecho el periodo de dos meses que la Constitución prevé para sucesivas propuestas de candidato a la Presidencia del Gobierno acaba incrementando la sensación de que no hay más alternativa que precocinar acuerdos fuera del Congreso o aceptar como inevitable la repetición electoral. 

Curiosamente, aquel error que se inició en enero de 2016 y continuó hasta abril de aquel año no ha llevado a evitarlo ahora sino a considerar como problemático el propio artículo 99. Tanto es así que lo primero que propuso el propio Pedro Sánchez en su intervención del 23 de julio pasado en que presentó al Congreso su programa de gobierno fue precisamente un pacto de Estado para reformar ese artículo de la Constitución. Y para reformarlo de modo que se haga más mecánica la elección del Presidente del Gobierno y desaparezcan la incertidumbre y apertura propias de los procesos deliberativos en las democracias representativas en situaciones en que ningún grupo alcanza la mayoría absoluta en el legislativo.

Pero, ¿qué es lo que realmente dice el dichoso artículo 99? ¿Por qué la aceptación por parte del Rey de aquella sorprendente declinación de Rajoy generó tantos problemas? ¿Interpreta correctamente la Casa Real lo que el Rey puede decidir en este tipo de tesituras? Empecemos por lo último.

“Su Majestad el Rey, tras valorar la información que le han trasladado los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria que han comparecido en las consultas, ha constatado que no existe un candidato que cuente con los apoyos necesarios para que el Congreso de los Diputados, en su caso, le otorgue su confianza.”

               Comunicado de la Casa de S.M. el Rey de 26 de abril de 2016

“Su Majestad el Rey ha comunicado a la Señora Presidenta del Congreso su decisión de no iniciar, por el momento, nuevas consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, de manera que las formaciones políticas puedan llevar a cabo las actuaciones que consideren conveniente a los efectos de lo previsto en el artículo 99 de la Constitución”.

    Comunicado de la Casa de S.M. el Rey de 26 de julio de 2019

Pero lo previsto en el artículo 99 no es eso. Ni tampoco dejar pasar el plazo de dos meses sin proponer un nuevo candidato a Presidente del Congreso como el Rey hizo en 2016 después de la espantada de Rajoy con su famosa declinación y de que Pedro Sánchez no consiguiera la investidura. El artículo 99 establece otro papel para el Rey.

1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.

2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara.

3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.

4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores.

5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

     Artículo 99 de la Constitución Española

Nada pues de declinaciones. El Rey ha de proponer la candidatura no al propio candidato sino al Presidente del Congreso. A aquél se le presupone la capacidad y el interés por presentar un programa al Congreso e intentar conseguir allí los apoyos necesarios para su investidura, pero no la potestad de decidir el orden en que será propuesto. Tampoco caben manejos de los tiempos por parte del monarca una vez que el primer candidato no alcanza la confianza del Congreso. Él no puede “constatar que no existe un candidato que cuente con los apoyos necesarios para que el Congreso de los Diputados, en su caso, le otorgue su confianza” como decía el comunicado del 26 de abril de 2016 y ello por una razón muy sencilla: porque esos apoyos solo se constatan en el propio Congreso a través de las votaciones previstas en el artículo 99. Tampoco el Rey puede “decidir no iniciar, por el momento, nuevas consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria” como hizo el 26 de julio de 2019 y como hizo también durante aquellos dos meses cruciales de 2016. Su papel constitucional en este punto está claro: proponer sucesivos candidatos hasta que uno pueda ser investido por el Congreso o hasta agotar el plazo de dos meses desde la primera votación.

Igual que sucede en otros países en los que el Presidente del Gobierno es elegido por el legislativo, el artículo 99 de la Constitución Española establece que el Congreso deberá conocer en el plazo de dos meses los programas de los sucesivos candidatos propuestos por el Rey hasta que alguno obtenga su confianza. Por tanto, se trata de un periodo deliberativo muy abierto para el Congreso pero muy preciso y definido para el Rey que tiene una obligación concreta en ese plazo: proponer sucesivamente candidatos al Congreso sin que le quepa hacer ninguna apreciación ni tomar ninguna decisión sobre la administración de los tiempos. Por tanto, según dispone la Constitución, esos dos meses deberían ser muy intensos y fértiles para que se exploren en el Congreso (y no fuera de él) los diversos escenarios políticos de geometría variable que permitan la investidura de un candidato siempre sobre la base del programa de gobierno que presente y no de eventuales negociaciones más o menos mediáticas fuera del Congreso.

Lo peor es que aquella declinación Ry abrió un escenario en el que el texto de la Constitución y su cabal interpretación en castellano importa poco porque la confusión sobre el papel de los poderes del Estado y del propio Rey en esta tesitura ha seguido una deriva que cada vez se aleja más del sentido común. Casi se podría hablar de un sinsentido común que, a la vez que genera una disputa sobre quién es más constitucionalista, promueve el sobreentendido de que el texto constitucional da problemas justo en el momento en que tenemos el mejor rey y los peores políticos.

Lo que nadie parece querer ver es que a partir de la declinación Ry se ha reiterado una interpretación incorrecta de lo previsto en el artículo 99. Para constatarlo solo hay que leerlo y cotejar su contenido con los comunicados de la Casa Real sobre este tema. Pero hacerlo supondría admitir que los constitucionalistas (ahora me refiero a los especialistas en derecho) no han señalado que en este punto el rey está desnudo y seguramente no lo han hecho porque para ellos el sentido último de ese artículo tendrá sutilezas que se escapan al profano (igual que sostienen algunos a propósito del apartado 2 del artículo 155). Desde luego al profano se le pueden escapar muchas cosas, pero no tantas como para que un breve texto constitucional implique algo muy distinto a lo que realmente dice en castellano. De hecho, tales sutilezas podrían afectar a zonas más enmarañadas y específicas del ordenamiento legal pero no a un texto que fue redactado con un sentido obvio y que fue sometido a referéndum no ante especialistas en derecho constitucional sino ante todos los españoles nacidos antes del 6 de diciembre de 1960.

Es verdad que la declinación Ry inició este sinsentido común que ha llevado a que en nuestro país hayan pasado cosas tan extrañas como que, sin presentar ningún programa al Congreso, se hayan negociado (es decir, pedido y ofrecido) en nombre del candidato nombramientos ministeriales que son de exclusiva competencia del Presidente del Gobierno. Por supuesto, tal prerrogativa no impide que se formen gobiernos de coalición, pero sí debería impedir que se definan tales nombramientos (y hasta los nombres propios) antes de que el candidato haya presentado siquiera su programa al Congreso. O que se considere como actor relevante en las negociaciones no al grupo parlamentario del candidato sino al gobierno en funciones que fue nombrado por un Presidente investido por el Congreso anterior. O que se hayan llegado a publicar portadas con titulares tan sonrojantes para un periodismo comprometido con el funcionamiento de la democracia representativa y la división de poderes como los que publicó El País los días 25 y 27 de julio: “La Moncloa da por rotas las negociaciones de la investidura” y “El gobierno da por cerrada la vía de una coalición con Podemos").

Lo peor de todo esto no es solo la prolongación de periodos con gobiernos en funciones o la incertidumbre ante posibles repeticiones electorales sino los efectos más profundos para la pedagogía democrática que se están produciendo en unas generaciones de políticos y de ciudadanos que encumbran (por ahora) el papel y la sensatez del Rey mientras asumen como naturales situaciones como esa petición de principio por la cual no se puede proponer candidato porque no cuenta con unos apoyos que según la Constitución nadie puede estimar (tampoco el Rey) hasta que presente su programa de gobierno en el Congreso y este lo vote. O como la presunción de un automatismo de los votos de los grupos parlamentarios que ha llegado incluso a que se multara a los diputados socialistas que en 2016 votaron contra la investidura de Rajoy presuponiéndose la normalidad (y la constitucionalidad) de una presión económica sobre los representantes de los ciudadanos que resultaría impensable en otros países en los que los votos de los diputados son, obviamente, libres e individuales.

Quizá debamos recordar que las constituciones escritas no son un repertorio de números y de inercias. Y que conviene leer con más atención el texto del artículo 99 de la Constitución española (y también el dichoso artículo 155), aunque ello nos obligue a repensar si no fue un sinsentido la forma en que fue interpretado en aquella declinación Ry de 2016 y si quizá fue allí donde estuvo el origen de muchos de los problemas que venimos padeciendo desde entonces.


       Pd.: El 18 de septiembre de 2019 lo ha vuelto a hacer:

"...ha constatado que no existe un candidato que cuente con los apoyos necesarios para que el Congreso de los Diputados, en su caso, le otorgue su confianza". Pero el candidato no preexiste a la propuesta que el Rey ha de hacer a la Presidenta del Congreso. La única constatación posible de los apoyos se da tras la presentación en el Congreso del programa político del candidato propuesto por el Rey. Y la hacen los diputados otorgándole o no su confianza. No la puede hacer el Rey.

"Su Majestad el Rey ha comunicado a la Señora Presidenta del Congreso, Doña Meritxell Batet Lamaña, que no formula una propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno. Todo ello a los efectos de lo previsto en el artículo 99 de la Constitución." No formula propuesta de candidato y se ampara en lo previsto en el artículo 99. ¿Estamos locos? 

Comunicado de la Casa de S.M. el Rey una vez finalizada la ronda de consultas de los días 16 y 17 de septiembre.