155: La Constitución vulnerada

Artículo 155 de la Constitución Española

Acuerdo del Consejo de Ministros del 21 de octubre de 2017

Dos párrafos. Siete líneas. Poco más de cien palabras. Esa es la extensión del artículo 155 de la Constitución Española. Un texto que no es difícil leer y entender. Tan solo hay que seguir el dictum kantiano: “ten el valor de servirte de tu propia razón”.

En su primer apartado permite al Gobierno adoptar las medidas necesarias para obligar al cumplimiento forzoso de sus obligaciones a las Comunidades Autónomas que pudieran actuar de forma que atentara gravemente al interés general de España, que no cumplieran con las obligaciones que impone la Constitución o las que imponen otras leyes. Esto último pone de manifiesto que este artículo no tiene ese carácter extremadamente excepcional y dramático que se le suele atribuir.

Si el artículo 155 solo tuviera ese apartado quizá habría cierta dificultad para interpretar cuáles podrían llegar a ser esas “medidas necesarias” para las que queda facultado el gobierno tras la aprobación del Senado. Pero ese artículo tiene un segundo apartado que las precisa.

En efecto, para la ejecución de esas medidas, “el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas”. Eso es lo que el Gobierno puede hacer: dar instrucciones que serán de obligado cumplimiento para todos los afectados. Así que las autoridades a las que el Gobierno puede dar esas instrucciones solo tienen dos formas de eludirlas: dimitiendo o asumiendo las graves consecuencias individuales que tendría el incumplimiento de un mandato en el que el Gobierno está ejerciendo una potestad constitucional prevista expresamente en el artículo 155.

Pero las medidas adoptadas por el Gobierno en el Acuerdo del Consejo de Ministros extraordinario del 21 de octubre de 2017 exceden con mucho el carácter de instrucciones dirigidas a determinadas autoridades de la Comunidad Autónoma de Cataluña. De hecho, las primeras son el cese del Presidente de la Generalitat y de todos los miembros de su Consejo de Gobierno y la asunción por parte del Presidente del Gobierno de la Nación de las competencias del Parlamento catalán en la propuesta y votación de un Presidente de la Generalitat.

Dar instrucciones a una autoridad no es lo mismo que cesarla. Y el artículo 155.2 no contempla esa medida (a pesar de que quizá podría haberlo hecho). Así que, al adoptar ese tipo de medidas, el Gobierno estaría asumiendo funciones que la propia Constitución asigna al poder legislativo y para las que ese artículo no le ha facultado ni siquiera en las circunstancias señaladas en su primer apartado.

Pero el Gobierno no ha querido entenderlo así y ha considerado que el contenido del apartado 2 del artículo 155 no es suficiente para resolver el actual problema. De hecho, así lo ha señalado expresamente (aunque no lo cita) en el propio el Acuerdo del Consejo de Ministros extraordinario del 21 de octubre de 2017 (apartado D -página 10-):

“La magnitud del incumplimiento determina que, en este caso, no baste con la impartición de instrucciones a las autoridades autonómicas (las mismas que han quebrado el orden constitucional), ni tan siquiera con la asunción puntual de competencias en algunos de los actos que ordinariamente debe realizar o el alguna de sus funciones. Se hace necesario la sustitución en el ejercicio de las funciones de esos órganos por el tiempo necesario y preciso para reponer la legalidad constitucional y estatutaria vulnerada”

Así que, según el propio Gobierno, lo que permite el artículo 155 no es suficiente para resolver este problema sino que “se hace necesario” exceder lo previsto en su apartado 2 para “reponer la legalidad constitucional”.

Esa forma de entender las “medidas necesarias” de las que se habla el primer apartado de ese articulo vacía de contenido su apartado segundo, dejando su sentido en el de meras ejemplificaciones sobre lo que “podría hacer el gobierno” que no comprometen lo que efectivamente “puede llegar a hacer” si él, y no la Constitución, lo considera necesario.

Si con el artículo 155 el Gobierno no puede, por ejemplo, detener y encarcelar al Presidente de la Generalitat  y a los miembros de su gobierno (por más que pudiera considerar muy eficaz y hasta necesaria esa medida para resolver el problema planteado) es porque el apartado segundo no le permite asumir funciones propias del poder judicial. Lo mismo que sucede con las funciones propias del poder legislativo que tampoco puede asumir el Gobierno porque no se lo permite el artículo 155.2 ni el resto de la Constitución. El Gobierno puede (y no es poco) dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas, pero no cesarlas. Tampoco puede limitar las funciones de sus Parlamentos. Eso no lo permite el artículo 155. A no ser que se considere que su apartado segundo puede obviarse y que las “medidas necesarias” a las que se alude en el apartado primero no tienen ningún limite constitucional, como por ejemplo el derivado de la separación de poderes.  

Lo más grave de estas medidas que el Gobierno plantea es que está suponiendo que la legalidad constitucional puede reponerse vulnerando la propia legalidad constitucional.

Pero si, como señala expresamente en la página 10 de su acuerdo del 21 de octubre de 2017,  al gobierno considera que el artículo 155.2 le resulta insuficiente para resolver este problema lo que tendría que hacer no es adoptar medidas que la Constitución no le permite sino promover una reforma constitucional. Pero a estas alturas parece claro que leer y cumplir la Constitución es algo de lo que no tienen que cuidarse quienes la empuñan con mucho brío en una controversia que se debió encauzar y resolver en clave política hace mucho tiempo y no permitir que se haya llegado a unos extremos que dejarán muy malparada esa Constitución que no solo están vulnerando ahora algunos catalanes.

Lamentablemente el Gobierno no parece tener problema en asumir funciones constitucionales del legislativo. Incluso también las del Senado. Y eso es algo que se pone de manifiesto en el propio texto del Acuerdo de 21 de octubre de 2017. En efecto, ¿el Gobierno propone medidas que el Senado autoriza o es el Gobierno el que se autoriza a si mismo? Más bien parece lo segundo. Para comprobarlo solo hay que leer con atención el final del apartado 2 y el comienzo de la medida A de las que las acordadas por el Consejo de Ministros:

2.- Solicitar del Senado (…) la autorización al Gobierno de la Nación para la adopción de las siguientes medidas:

A. MEDIDAS DIRIGIDAS AL PRESIDENTE DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA, AL VICEPRESIDENTE Y AL CONSEJO DE GOBIERNO.

Se autoriza al Gobierno de la Nación a proceder al cese del Presidente de la Generalitat de Cataluña, del Vicepresidente y de los Consejeros…

No se trata de ser puntilloso ante una mala redacción por parte del Gobierno (aunque cabría exigirle el máximo cuidado en la del acuerdo más comprometido que habrá adoptado un gobierno español en varias décadas). Pero sí de destacar que la primera de las medidas adoptadas por el Gobierno comienza no por el cese de las autoridades citadas, sino por la propia autorización para dicho cese.

Más allá de un lapsus o de un descuido imperdonable, esa redacción pretende escamotear lo obvio: que el Gobierno no puede cesar al Presidente de la Generalitat ni a los miembros de su Gobierno. Y como no puede hacer eso porque la Constitución no se lo permite, el Gobierno redacta como medida que él propone la propia autorización que el Senado ha de darle. Así, aparentemente el Senado no autorizará un cese inconstitucional ya que es el propio gobierno el que en la medida A se autoriza a si mismo para hacerlo. A la vez, se aparenta que esa medida no consiste en un cese directo, que el Gobierno no puede hacer, sino en una autorización para hacerlo.

Por lo demás, la forma en que el Gobierno ha interpretado el contenido del sobrevalorado y poco leído artículo 155 (que, por cierto, va precedido del 154 referido a algo tan poco excepcional como las delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas y va seguido del 156 que habla de algo tan poco dramático como la colaboración funcional entre las administraciones) es una de las más graves vulneraciones constitucionales a las que hemos asistido en los últimos tiempos. Y no es la primera que tiene como protagonista a Mariano Rajoy o a su gobierno. De hecho, la fallida legislatura anterior comenzó con un grave problema en relación con el artículo 99 que incluso comprometió el papel constitucional del Rey (La consulta, el ofrecimiento y la declinación, 26 de enero de 2016; Rondas Reales, 26 de abril de 2016; El artículo 99 y la comprensión lectora; 9 de septiembre de 2016) y en esta legislatura tampoco ha habido ningún prurito en usar de manera nada respetuosa con su definición constitucional la figura del Real Decreto-Ley para no aplicar lo previsto en una Ley Orgánica (Pacto educativo por decreto-ley, 23 de febrero de 2017).

En estos tiempos en que tanto nos estamos jugando, no parece la mejor forma de garantizar que la Constitución pueda seguir siendo de todos y para todos (también de todos y para todos los catalanes) empuñarla para exigir a otros su cumplimiento a la vez que se la vulnera y se obvia lo que realmente dice. En el caso del artículo 155 no es tan difícil saberlo. Solo hay que leer sus dos párrafos, sus siete líneas, sus poco más de cien palabras y compararlas con las medidas que aprobó el 21 de octubre el Consejo de Ministros.